Massenüberwachung bändigen. Gute Rechtsnormen und innovative Kontrollpraxis im internationalen Vergleich

Die beispiellosen öffentlichen Diskussionen über die Regierungsverantwortung und Kontrolldefizite seit den Enthüllungen von Edward Snowden haben nichts an der Tatsache geändert, dass alle großen Demokratien ihren Nachrichtendiensten auch weiterhin gestatten, Kommunikationsdaten im großen Stil abzufangen. Viele Menschen stellen zwar die Effizienz von Massenüberwachung und ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechten in Frage. Andere machen sich Sorgen über die daraus erwachsenen Konsequenzen für das Sozialgefüge in demokratischen Gesellschaften.

Tatsache ist jedoch, dass die meisten Parlamente in den jüngsten Reformen des Nachrichtendienstrechts die Überwachungsbefugnisse ihrer Nachrichtendienste deutlich ausgeweitet statt beschnitten haben. Mehr noch: Erst kürzlich hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte den schwedischen Rechtsrahmen für die Massenüberwachung von ausländischer Kommunikation bestätigt und in seinem «Big Brother Watch»-Urteil vom September 2018 die Vorgehensweise als «wertvolle Maßnahme» im Kampf gegen den Terrorismus bezeichnet. Wir dürfen also davon ausgehen, dass uns die Praxis der Massenüberwachung auch in den nächsten Jahren begleitet. Sollte dies der Fall sein, ist es höchste Zeit, nationale rechtliche Rahmenbedingungen und deren jeweilige Kontrollsysteme einer Vergleichsprüfung zu unterziehen und gute Praktiken zu identifizieren. Sowohl nationale Gerichte als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte haben nationale Regierungen schon häufig wegen Mängeln oder Schwachstellen in ihren Kontrollregimen gerügt. In seiner Entscheidung vom September 2018 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erneut strengere und effektivere Kontrollmechanismen gefordert.

Was aber macht eine wirksame Kontrolle der massenhaften Kommunikationsüberwachung in der Praxis aus, insbesondere mit Blick auf die rasante Entwicklung der Überwachungstechnologien? Gerichte werden hier keine neuen Regeln entwerfen oder spezifische Maßnahmen zur Rechenschaftspflicht vorschreiben. Dies ist und bleibt die schwierige und notwendige Aufgabe demokratisch legitimierter Gesetzgeber.

Die vorliegende Studie zeigt Beispiele für gesetzliche Regelungen und Kontrollpraktiken auf, die sich als vergleichsweise ausgewogene oder innovative Antworten auf die vielen komplexen und oft unzureichend adressierten Fragen hervorheben. Das Kompendium identifiziert und kontextualisiert hervorhebenswerte Regeln und Praktiken verschiedener nationaler Überwachungsregime. Es zeigt, dass jedes Land – trotz verfassungsrechtlicher und politischer Unterschiede und ungeachtet der jeweiligen Reformprozesse – sehr viel von seinen internationalen Partnern lernen kann. Diese Beispiele sollten nach Möglichkeit in vielen Ländern erörtert und nachgeahmt werden, da sie die Legitimität und Effektivität einer kontroversen Praxis stärken, deren gänzliche Unterbindung vor europäischen Gerichten derzeit nicht erstritten werden kann.